Commentaire de l’arrêt Puma & Clark du 4 février 2016

Mots clefs : Instruments de défense commerciale de l’Union Européenne – mesures antidumping – mesures anti-subventions – Statut d’économie de marché – Chine – importations – relations extérieures – commerce international 

Commentaire de l’arrêt rendu dans les affaires jointes C-659/13 C&J Clark International Ltd/The Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs et C-34/14 Puma SE/ Hauptzollamt Nümberg de la Cour de Justice de l’Union Européenne, le 4 février 2016

Article rédigé le 15 aout 2016

En Europe, il n’est pas rare de voir écrit sur les produits vendus le label « made in China », suscitant parfois par réflexe l’agacement de la part des consommateurs européens.

Toutefois si les exportateurs chinois sont indéniablement bien présents sur nos étales, l’Union européenne veille attentivement à réguler les produits importés sur son territoire notamment via l’utilisation des instruments de défense commerciale.

Ces instruments sont maniés différemment selon le statut octroyé au pays exportateur. Ainsi, la Commission européenne confrontée à un Etat doté d’un statut d’économie de marché aura une marge de manoeuvre réduite pour limiter l’importation des produits en provenance de ce pays.

L’arrêt soumis à commentaire (ci-après « arrêt Clark & Puma ») illustre à la fois la complexité de la mission qui est celle de la Commission lors d’une enquête anti-dumping, et en arrière plan, l’enjeu majeur de la question de l’accession par la Chine, au statut d’économie de marché.

En effet, actuellement, à Bruxelles, se joue un véritable bras de fer entre la Chine, toujours économie non marchande, et les industries européennes notamment celles évoluant dans les secteurs sensibles où la Chine a une surcapacité de production qui concurrence fortement les industries européennes incapables de s’aligner sur les prix bon marché chinois.

Ainsi, le 11 décembre 2016 marque l’échéance du terme à l’issu duquel la Chine doit voir son statut réexaminé. En effet, en 2001, lors de son accession à l’Organisation Mondiale du Commerce (ci-après OMC), la Chine avait accepté provisoirement le statut d’économie non marchande en contrepartie d’un réexamen sous quinze années de son statut. Cet engagement est cristallisé dans le protocole d’accession de Pékin à l’OMC.

Toutefois, le risque premier de cette modification de statut est l’impossibilité quasi totale pour la Commission de mettre en oeuvre ses instruments de défense commerciale, entrainant alors une forte diminution des droits de douane sur les produits chinois. Ces derniers afflueraient alors sur le marché européen à des prix très bon marché, trop compétitifs pour les entreprises européennes qui seraient alors vouées à disparaître. Les conséquences directes seraient alors, selon l’AEGIS, notamment la menace d’environ 3,5 millions d’emplois européen, une diminution du pouvoir d’achat européen soit une véritable déflation européenne selon les termes économistes. Dans l’incapacité de s’aligner sur les prix chinois, les entreprises ne pourraient se maintenir en place par manque de compétitivité.

Dans l’arrêt Clark & Puma, il était alors question de l’importation dans l’Union européenne par les entreprises Clark et Puma de chaussures en cuir originaires de Chine et du Viêt Nam. Ces importations étant soumises depuis 2006 a un droit antidumping prévu par le règlement européen n°1472/2006.

Clark, fabricant et vendeur britannique de chaussures et Puma, entreprise allemande d’articles de sport, ont respectivement sollicité auprès des administrations douanières du Royaume-Uni et d’Allemagne le remboursement de 60 millions d’euros pour Clark et 5,1 millions d’euros pour Puma de droits antidumping au regard de l’invalidité du règlement n°1472/2006.

Puis, suite au rejet de leurs demandes, Clark et Puma ont respectivement formé un recours devant les tribunaux nationaux qui ont décidé de s’adresser à la Cour de justice via une question préjudicielle afin de l’interroger sur la validité de l’acte de l’Union en jeu, soit le règlement n°1472/2006. La Cour de Justice n’a pas vocation à trancher le litige mais impose aux juridictions nationales de résoudre l’affaire en respectant la décision rendue. Outre les juridictions à l’origine de la saisine, les autres juridictions nationales sont également liées par cette décision en cas de litige similaire.

Cet arrêt est l’occasion de vérifier le contrôle de la procédure antidumping par la Cour qui peut conclure à l’invalidité partielle d’un règlement imposant des droits antidumping (1) et de mettre en perspective la décision européenne qui doit intervenir durant l’année 2016 quant au statut de la Chine (2).

1/ La garantie du respect de la bonne mise en oeuvre des instruments de défense commerciale : invalidité partielle du règlement n°1472/2006

1.1 Le respect des obligations légales imposées par le règlement de base en matière de dumping : un contrôle avéré

Il convient tout d’abord de préciser que le juge de l’Union se fonde sur un acte qui transpose l’accord antidumping de l’OMC mais il rappelle qu’en aucun cas, les règles de l’OMC ou les décisions prises par l’Organe de règlement des différends de l’OMC ne peuvent être directement invoquées devant la Cour pour contester la légalité d’un règlement européen.

Ensuite la Cour rappelle que par principe la Commission et le Conseil doivent préciser pour chaque producteurs et exportateurs concernés par l’enquête antidumping, le montant du droit antidumping qui leur sera applicable. Toutefois par exception, dans le cas où le nombre d’opérateurs économiques est trop important, il est possible de limiter l’analyse à seulement quelques producteurs-exportateurs statistiquement représentatifs (« technique de l’échantillonnage »).

En général, concernant les pays ne possédant pas une économie de marché, les instances européennes se contentent de préciser le montant du droit imposé à l’ensemble des producteurs du pays concerné.

Cependant, lorsque les importations proviennent d’un pays, membre de l’OMC, comme la Chine ou le Vietnam, dépourvus d’une économie de marché, les producteurs peuvent demander à bénéficier d’un traitement individuel ou d’un statut de société opérant en économie de marché à condition de prouver qu’ils sont soumis aux conditions d’une économie de marché ou de justifier d’un traitement individuel.

La méthode de calcul qui s’appliquera sera alors celle qui s’applique aux économies de marché, soit une comparaison entre le prix des produits importés et le prix normal du produit payé par les consommateurs du pays exportateur (« prix domestique »).

Lorsqu’un Etat ne dispose pas d’une économie de marché, la méthode de calcul consiste en une comparaison avec le prix domestique du produit dans un pays tiers à économie de marché, ou du prix d’export normal, ajusté le cas échéant d’une marge bénéficiaire raisonnable.

L’intérêt pour la Chine d’accéder au statut d’économie de marché est alors de pouvoir pratiquer les prix de son marché domestique, sur le marché européen. Ce qui est incontestablement une porte ouverte au dumping au regard de la surproduction chinoise dans certains secteurs tel que l’acier. Pour donner une idée de la surcapacité de production chinoise la production chinoise pourrait atteindre 400 millions de tonnes d’ici la fin 2016, soit plus du double de la production européenne (environ 170 millions de tonnes).

En l’espèce, les demandes formulées n’ont pas été analysé par les instances européennes, alors que le Conseil et la Commission ont l’obligation légale de se prononcer sur toute demande présentée par un producteur pour obtenir le statut de société opérant en économie de marché, ou un traitement individuel même si la technique de l’échantillonnage est utilisée.

En l’espèce, la Cour constate que le Conseil et la Commission ne se sont pas prononcés sur les demandes présentées et considère alors le règlement partiellement invalide sur ces points.

1.2 L’invalidité partielle du règlement n°1472/2006 : des conséquences cependant limitées

La Commission européenne a pris le règlement d’exécution n°2016/223 afin de mettre en oeuvre l’arrêt Clark & Puma, toutefois les conséquences sont réduites.

En effet, de jurisprudence constante, la procédure visant à remplacer l’acte annulé peut être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue. Ce qui signifie que la procédure antidumping dont il est question dans l’arrêt Clark & Puma reste ouverte car l’illégalité de la procédure n’est pas intervenue au stade de l’ouverture de l’enquête antidumping.

De plus, la procédure de mise en oeuvre de remboursement des droits antidumping versés par les entreprises importatrices est très encadrée et n’aboutira pas forcément à un remboursement des droits.

En effet, la Commission a l’obligation d’examiner les demandes de traitement individuel et de statut de société opérant en économie de marché des entreprises ayant exporté aux entreprises Clark et Puma mais examen ne veut pas dire attribution. La Commission a par ailleurs déjà analysé plusieurs demandes vietnamiennes qui ont donné lieu à des réponses négatives.

Par ailleurs, les importateurs n’ayant pas introduit de recours en annulation, pourront également demander le remboursement des droits antidumping payés à condition d’en faire la demande auprès des autorités douanières nationales qui transmettrons à la Commission les demandes afin qu’elle les apprécie au préalable.

2/ Les enjeux économiques, commerciaux et politiques de la décision européenne à venir : un délai de réflexion bientôt consommé

2.1 Les options offertes à la Commission européenne : un choix délicat

La Commission européenne a jusqu’au 11 décembre de cette année pour prendre une décision concernant le sort à réserver à la Chine. Elle présente trois options qu’elle envisage de mettre en oeuvre.

La première option est celle du « statu quo » soit de ne rien faire et de laisser la législation en vigueur comme elle est et continuer à prendre des mesures antidumping à l’encontre des importations chinoises. Cette option s’appuie sur l’argument selon lequel, les réformes auxquelles s’est engagées la Chine en contrepartie de l’octroi du statut, n’ont pas été mises en place et les cinq conditions à remplir pour obtenir le statut d’économie de marché ne sont pas remplies.

La seconde option proposée est d’ajuster la méthode de calcul et d’octroyer à la Chine le statut d’économie de marché, sans conditions supplémentaires. Toutefois cette option est quelque peu difficile à mettre en oeuvre sachant que la méthode de calcul dépend directement du statut accordé au pays.

La troisième option qui est clairement celle qui prend le plus la forme d’un compromis consiste à adapter les outils de défense commerciale afin de conserver un niveau de protection élevé, tout en octroyant à la Chine le statut d’économie de marché. Cette option pour être efficace, devra être mise en oeuvre pour le 12 décembre 2016, ce qui laisse peu de temps aux institutions.

La Commission européenne est dans une position extrêmement délicate vis à vis des industries européennes qui ne cesse de clamer les conséquences désastreuses de l’octroi du statut, ainsi que vis à vis de la Chine, deuxième partenaire commercial de l’Union européenne. Par ailleurs,  froisser les intérêts chinois est risqué, comme l’a rappelé Cécilia Malmström, environ 3 millions d’emplois en Europe dépendent de la vente de biens et de services sur le marché chinois.

2.2 L’automaticité de l’attribution du statut d’économie de marché : un débat juridique compliqué

La Chine estime qu’elle est en droit de recevoir automatiquement ce statut après l’échéance du terme le 11 décembre 2016 et la disparition du paragraphe selon lequel « l’importateur peut choisir d’utiliser un marché de substitution (prix pratiqué dans un pays tiers doté d’une économie de marché) plutôt que le marché de la valeur normale (prix domestique) ».

En effet, l’article 15-a-i) du protocole dispose que si la Chine peut démontrer que toute ou une partie de son économie répond aux mécanismes du marché, les membres de l’OMC, dont l’Union européenne, doivent adapter leurs règles pour utiliser la méthode de la valeur normale (prix domestique).

La disparition de ce paragraphe impose effectivement à l’Union européenne de changer sa méthodologie quant à sa méthode de calcul pour évaluer l’existence d’un dumping ou non.

Les juristes sont partagés sur la question de l’automaticité et lors d’une conférence organisée par la Commission européenne à laquelle j’ai eu la chance de participer, deux avocats britanniques spécialisés en la matière se sont confrontés lors des prises de parole, avançant chacun des arguments juridiques pertinents.

Le principal argument contre l’automaticité, notamment repris par le service juridique du Parlement est la charge de la preuve pesant sur la Chine quant à son respect des cinq critères européens d’une économie de marché.

Cette vision est reprises par Cecilia Malmström, commissaire au Commerce de l’Union, présente lors de la conférence à Bruxelles qui a d’ailleurs précisé « il n’y a pas d’automaticité à accorder le statut d’économie de marché à la Chine ».

En conclusion, il persiste un flou artistique sur la décision que prendra la Commission même si la troisième option semble la plus viable. Ainsi si la décision est de créer un nouvel instrument de défense commerciale et donc l’adoption d’un acte législatif, on ne peut qu’espérer que les discussions s’enlisent moins que les débats actuels portés devant les institutions, d’autant que la défense commerciale est un sujet à l’ordre du jour depuis 2011.